Судебная практика нецелевое использование бюджетных средств

Автор: | 06.01.2019

Обзор судебной практики на тему «Нецелевое использование бюджетных средств» (подготовлено экспертами компании «Гарант»)

Обзор судебной практики на тему «Нецелевое использование бюджетных средств»

См. также Обзор судебной практики на тему «Неэффективное использование бюджетных средств и имущества»

Основные нормы, которыми регулируется указанная сфера:

ст. 289 БК РФ в редакции до 03.08.2013

ст. 306.4 БК РФ с 04.08.2013

Обзор за январь 2014 года — апрель 2015 года

1. Нарушение порядка применения кодов видов расходов при оплате командировочных расходов обоснованно может быть квалифицировано в качестве нецелевого использования бюджетных средств

В пользу проверяющего

Получателем бюджетных средств заключен контракт, предметом которого является проживание сотрудника в гостинице на время служебной командировки. Оплата услуг в рамках договора произведена с применением вида расходов 122 «Иные выплаты персоналу государственных (муниципальных) органов, за исключением фонда оплаты труда».

В то же время за счет группы видов расходов 100 «Расходы на выплаты персоналу. » осуществляются денежные выплаты сотруднику, связанные с направлением его в командировку (суточные, оплата проезда, найма жилых помещений) в случае, если услуги приобретаются сотрудником (работником) от своего имени. Оплата найма жилых помещений и проездных билетов для командируемых сотрудников (работников) по договорам (контрактам), заключенным учреждением, направившим работника в командировку, или работником, направленным в командировку, от имени учреждения, отражается по виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд». Учитывая приведенные выше обстоятельства, привлечение должностного лица организации госсектора к административной ответственности, предусмотренной ст. 15.14 КоАП РФ, признано законным.

( Источник: постановление Камчатского краевого суда от 28.01.2015 по делу N 4А-24/2015).

В пользу проверяющего

Оплата командировочных расходов (проезда и проживания) сотрудникам была осуществлена путем выдачи под отчет наличных денежных средств за счет лимитов бюджетных обязательств, доведенных получателю средств федерального бюджета по виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд». В то же время у получателя бюджетных средств была возможность по приведению произведенных кассовых выплат в соответствие, не допуская нарушения бюджетного законодательства. Так, согласно письма главного распорядителя бюджетных средств получатели бюджетных средств должны были проанализировать сложившиеся с начала текущего года объемы затрат на возмещение работникам расходов в части найма жилого помещения и транспортных услуг и представить свои предложения по перераспределению лимитов бюджетных обязательств по КОСГУ 220 «Оплата работ и услуг» между видами расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд» и 122 «Иные выплаты персоналу, за исключением фонда оплаты труда». При таких обстоятельствах привлечение должностного лица организации госсектора к административной ответственности, предусмотренной ст. 15.14 КоАП РФ, признано законным.

( Источник: постановление Второго ААС от 24.06.2014 по делу N А17-7679/2013).

2. Нарушение требований порядка применения бюджетной классификации в части целевых статей является достаточным основанием для привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств

В пользу проверяющего

Получателем бюджетных средств компенсация расходов на оплату проезда и провоза багажа при переезде к новому месту жительства была осуществлена за счет лимитов бюджетных обязательств, доведенных по целевой статье 5051002 «Компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» в то время, как указанные расходы подлежали оплате за счет целевой статьи 5051003 «Компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа при переезде работников при расторжении трудовых договоров с организациями, финансируемыми из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям».

Решение о привлечении должностного лица к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств признано обоснованным. Суд также указал, что довод о том, что должностное лицо действовало в состоянии крайней необходимости, так как предотвращало опасность нарушения прав увольняемого работника, не подтверждается материалами дела, в связи с чем, не может быть принят во внимание.

( Источник: решение Камчатского краевого суда от 17.12.2014 по делу N 21-284/2014).

3. Отсутствие факта нецелевого использования бюджетных средств можно доказать, показав, что определенные схожие расходы могут быть равным образом отнесены на несколько КБК

В пользу проверяемого

За счет средств федерального бюджета, выделенных в 2012 году по виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд» и подстатье КОСГУ 225 оплачены работы по капитальному ремонту окон и дверных проемов, подлежащих отнесению на вид расходов 243 «Закупка товаров, работ услуг в целях капитального ремонта государственного имущества». Учитывая схожесть работ и положения п. 14.1 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23, суд не усматривает нецелевого использования денежных средств в ввиду неправильного разнесения их по видам расходов.

( Источник: решение АС Алтайского края от 03.04.2015 по делу N А03-6129/2014)

4. При определении возможности квалификации расходов в качестве нецелевого использования бюджетных средств судом может быть учтено, что применение казенным учреждением конкретного КБК обусловлено решением главного распорядителя бюджетных средств

В пользу проверяемого

При выделении денежных средств главным распорядителем неправильно применена подстатья КОСГУ 225 — должна была применяться статья 310 (работы были квалифицированы в качестве капитального ремонта, а должны были рассматриваться в качестве работ по реконструкции). При этом главному распорядителю были представлены госконтракты, из предмета которых следовал перечень работ. Принимая во внимание, что все указанные в контракте работы были профинансированы за счет выделенных средств, пусть и с неправильным отнесением их в бухгалтерской документации по подстатье КОСГУ, суд пришел к выводу, что контролирующим органом не представлено достаточных доказательств, свидетельствующих о том, что денежные средства фактически выделялись на иные цели. Суд указал, что нарушение требований Указаний о порядке применения бюджетной классификации в данной ситуации не свидетельствует о нецелевом использовании денежных средств.

( Источник: решение АС Алтайского края от 03.04.2015 по делу N А03-6129/2014)

5. Даже если КБК учреждением применены правильно, но расходы в явном виде не предусмотрены бюджетной сметой (расшифровкой к бюджетной смете), они могут быть признаны нецелевыми

В пользу проверяющего

Из материалов дела следует, что заявителем произведены расходы на приобретение медикаментов, не предусмотренные в утвержденной бюджетной смете, а также в расшифровке к этой смете. С учетом данных обстоятельств судом признан обоснованным вывод должностных лиц территориального органа Росфиннадзора о нарушении получателем бюджетных средств требований БК РФ по обеспечению целевого использования бюджетных средств.

( Источник: решение АС Ростовской области от 10.04.2015 по делу N А53-3632/2015)

6. Ведомственными нормативными документами, устанавливающими нормы положенности в части обеспечения деятельности получателя бюджетных средств, не предусмотрено приобретение нефинансовых активов. Кроме того, их приобретение не предусмотрено в явном виде в бюджетной смете и расшифровке к ней. В этом случае расходы обоснованно могут рассматриваться в качестве нецелевого использования бюджетных средств

В пользу проверяющего

Получателем средств федерального бюджета в 2013 году за счет подстатьи 310 КОСГУ приобретены напольные часы. Указанные расходы не предусмотрены бюджетной сметой. При этом приобретение напольных часов также противоречит нормам положенности, номенклатуре мебели и отдельных материально-технических средств для служебных помещений органов внутренних дел РФ, утвержденным приказом МВД России от 28.12.2006 N 1101. Суд пришел к выводу о том, что при указанных обстоятельствах использование получателем бюджетных средств на приобретение напольных часов является нецелевым использованием бюджетных средств.

( Источники: постановление 7 ААС от 02.04.2015 по делу N А27-22591/2014, решение АС Кемеровской области от 02.02.2015 по делу N А27-22591/2014)

7. Оплата работ, не предусмотренных проектно-сметной документацией, за счет средств целевых субсидий, выделенных на реализацию целевой программы, квалифицируется в качестве нецелевого использования бюджетных средств

В пользу проверяющего

За счет средств целевых субсидий, выделенных субъекту РФ из федерального бюджета в рамках реализации Федеральной целевой программы на условиях софинансирования из бюджета субъекта РФ, был заключен государственный контракт, предметом которого являлись берегоукрепительные работы на участках, предусмотренных Соглашением на предоставление субсидий.

В рамках государственного контракта были выполнены работы, не соответствующие представленной заказчиком для проведения открытого аукциона проектно-сметной документации и техническому заданию. Выполнение работ на данном участке не было предусмотрено условиями получения субсидии, определенными Соглашением.

Принятие не предусмотренных проектом работ и использование бюджетных средств на цели, не предусмотренные программой, расценены судебными инстанциями как нарушение бюджетного законодательства.

( Источники: постановление АС Северо-Кавказского округа от 17.11.2014 по делу N А61-4468/2013, решение АС Республики Северная Осетия Алания от 24.04.2014 по делу N А61-4468/2013)

8. Средства субсидии на выполнение госзадания направлены бюджетным учреждением на осуществление расходов, связанных с приносящей доход деятельностью. При определенных обстоятельствах суд может прийти к выводу, что в подобных действиях учреждения отсутствует состав административного правонарушения

В пользу проверяемого

В 2014 году в бюджетном учреждении проведено контрольное мероприятие. Установлено, что за счет субсидии, предоставленной на выполнение госзадания 2013 года, в 2013 году были оплачены расходы, связанные с приносящей доход деятельностью учреждения. Однако суд пришел к выводу: в действиях учреждения отсутствует состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 15.14 КоАП РФ. Данный вывод был сделан с учетом следующих обстоятельств:

1) на момент рассмотрения дела в суде (в 2014 году) установлено, что государственное задание на 2013 год выполнено учреждением в полном объеме;

2) положения ч. 17 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ позволяют бюджетному учреждению расходовать не использованные в текущем финансовом году остатки средств субсидии, предоставленной согласно абзацу первому п. 1 ст. 78.1 БК РФ, в том числе и в рамках приносящей доход деятельности;

3) в месяце осуществления спорных расходов (в декабре 2013 года) проведение мероприятий в рамках госзадания не планировались и фактически такие мероприятия в декабре 2013 года не проводились;

4) расходы осуществлялись в пределах показателей утвержденного Плана ФХД.

( Источник: Постановление 13 ААС от 09.02.2015 по делу N А56-41232/2014)

9. Целевая субсидия предоставляется бюджетному учреждению в рамках реализации федеральной целевой программы. В этом случае при определении целевого характера расходов необходимо руководствоваться не только содержанием соглашения о предоставлении субсидии, но и положениями программы

В пользу проверяющего

В 2013 году федеральным бюджетным учреждением за счет средств целевых субсидий, доведенных на реализацию мероприятий, предусмотренных ФЦП, приобретены транспортные средства, не укомплектованные специальным оборудованием.

Суд пришел к выводу: приобретение указанных транспортных средств является нецелевым использованием средств субсидии, а действия бюджетного учреждения нарушают положения бюджетного законодательства и образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ.

( Источник: Решение АС Курской области от 10.02.2015 по делу N А35-8409/2014)

Обзор за 2013 год

1. Направление средств федерального бюджета, списанных с лицевого счета по заявкам и полученным по чекам в кассу по коду КОСГУ 222 «Транспортные услуги» на иные цели: КОСГУ 226 (прочие услуги), 211 (заработная плата), 212 (прочие выплаты) и восстановленные впоследствии на соответствующую статью сметы до окончания финансового года, не признано нецелевым использованием бюджетных средств.

В пользу проверяемого

Суд отметил, что несанкционированное перераспределение средств с одного кода КОСГУ на другой с учетом их последующего восстановления в течение финансового года и до проведения проверки по соответствующим кодам экономической классификации не является нецелевым использованием бюджетных средств, влекущим применение мер ответственности к лицу, его совершившему.

К правовому основанию получения бюджетных средств может быть отнесен не денежный чек, а смета расходов и доходов, согласно которой цели получения бюджетных средств соблюдены, а также соблюдены объем и распределение направлений расходования бюджетных средств, заложенных и закрепленных в смете.

Анализ только кассовых расходов, показывающих сумму средств, полученных учреждением из бюджета и характеризующих движение денежных средств, выделенных учреждению без анализа фактических расходов, то есть начисленных расходов получателя, подтвержденных соответствующими первичными документами, характеризующих полноту их использования, в их совокупности с отчетом об исполнении сметы не может повлечь вывод о нецелевом расходовании средств.

Нарушение порядка осуществления кассовых расходов средств федерального бюджета не подпадает под понятие нецелевое использование, если производится в пределах доведенных до них в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств и в соответствии со сметой доходов и расходов.

( Источник: решение арбитражного суда Мурманской области от 20.08.2013 по делу N А42-3649/2012, постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.05.2013 N Ф07-2413/13)

2. Непредставление документов, подтверждающих право собственности муниципального образования на отремонтированные участки дороги, не является основанием для признания нецелевым расходование средств субсидии, выделенных для ремонта улично-дорожной сети муниципального образований без каких-либо оговорок.

В пользу проверяемого

Администрацией муниципального образования выполнялся капитальный ремонт покрытия междворовых проездов и въездов на придомовые территории улично-дорожной сети города за счет средств субсидии областного бюджета на ремонт и капитальный ремонт объектов улично-дорожной сети и дорожных сооружений муниципальных образований.

Выводы Счетной палаты о нецелевом использовании этих средств, основывающиеся на том, что Администрацией не представлены документы, подтверждающие право собственности муниципального образования на отремонтированные участки автомобильной дороги, и, ввиду этого, отсутствия у нее обязательств по отношению к такому имуществу, суд признал не основанным на положениях

( Источник: постановление Тринадцатого ААС от 20.12.2013 N 13АП-24484/13)

3. Учреждение не имеет правового основания для получения целевых государственных средств за незаконно оказанную медицинскую помощь по тем видам медицинской помощи, на которые у него отсутствует лицензия.

В пользу проверяющего

В ходе проверки территориальным фондом ОМС выявлено нецелевое расходование денежных средств бюджетным учреждением, выразившееся в направлении и использовании денежных средств на цели, не соответствующие условиям их получения (оказание медицинских услуг при отсутствии лицензии по отоларингологии, офтальмологии, дерматовенерологии, кардиологии и на осуществление доврачебной медицинской помощи по медицинской статистике).

Суд указал на то, что право на оказание гражданам медицинской помощи и получение целевых денежных средств ОМС за оказанную медицинскую помощь напрямую зависит от наличия разрешения оказывать определенные виды деятельности, в связи с чем, кроме действующего лицензионного законодательства, учреждением нарушены и нормы бюджетного законодательства, а также нормы законодательства об обязательном медицинском страховании.

В соответствии со ст. 289 БК РФ использование учреждением денежных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям их получения (оказание медицинских услуг при отсутствии лицензии), является нецелевым использованием средств ОМС.

( Источник: постановление Тринадцатого ААС от 16.08.2013 по делу N А21-558/2013)

4. Оплата работ, которые производились на незавершенном строительством объекте, не может осуществляться по статье 225 КОСГУ.

В пользу проверяющего

Автономным учреждением (школа) заключены договоры на выполнение работ на незавершенной строительством столовой. Оплата выполненных работ произведена по коду 225 КОСГУ «Работы, услуги по содержанию имущества», вместо кода 310 КОСГУ «Увеличение стоимости основных средств», что, по мнению Минфина республики Бурятия, является нарушением требований статей 38 и 289 БК РФ, поскольку фактически работы, произведенные в столовой, относятся к понятию «строительство».

В соответствии с подстатьей 225 КОСГУ на нее относятся расходы по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, связанных с содержанием, обслуживанием, ремонтом (в том числе, текущим, капитальным, реставрацией) нефинансовых активов.

Суды, установив, что здание столовой в эксплуатацию введено не было, по назначению не использовалось, пришли к выводу о том, что оплата выполненных на нем работ за счет подстатьи 225 КОСГУ и средств выделенных из бюджета в качестве субсидии на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества, произведена быть не могла.

( Источник: постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.12.2013 N Ф02-5546/13)

5. Учитывая разъяснения Пленума ВАС РФ в п. 14.1 постановления от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм БК РФ» о том, что если, из содержания перечней, наименований статей и подстатей Классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью или подстатью Классификации следовало бы отнести осуществленные расходы (то есть когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

В пользу проверяемого

За счет средств федерального бюджета, выделенных в 2011 году, по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги» перечислено за оформление обхода трассы газопровода. По мнению территориального управления Росфиннадзора данные расходы следовало произвести по подстатье КОСГУ 225 «Работы, услуги по содержанию имущества».

Суд учитывая, что Минфином РФ на момент расходования учреждением средств не был однозначно определен порядок проведения таких расходов (услуги по оформлению обхода трассы) по кодам КОСГУ, посчитал, что отсутствуют основания для вывода о нецелевом расходовании средств. Отметив также, что противоречия позиций сторон по данному вопросу имеют характер методологических разногласий о порядке применения КОСГУ и не могут быть квалифицированы как нарушение бюджетного законодательства.

За счет средств федерального бюджета, выделенных в 2011 году по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги», перечислено за услуги по устройству площадки из песка, щебня и плит. По мнению ТУ Росфиннадзора данные расходы следовало произвести по подстатье КОСГУ 225 «Работы, услуги по содержанию имущества».

Судом установлено, что рассматриваемые работы не имели целью содержание имущества получателя бюджетных средств (сохранение или восстановление его функциональных и пользовательских характеристик), не являлись ремонтными работами, а были направлены на обустройство стоянки для транспортных средств Учреждения, в связи с чем суд признал допустимым расходование средств на данные цели по подстатье 226, и отсутствующими основания для вывода о нецелевом расходовании бюджетных средств.

За счет средств федерального бюджета, выделенных в 2011 году на приобретение материальных запасов по статье КОСГУ 340 «Увеличение стоимости материальных запасов», перечислены средства за липу мелколистную, кустовой посадки, которая была использована для работ по устройству живой изгороди из липы. По мнению ТУ Росфиннадзора данные расходы следовало произвести по статье КОСГУ 310 «Увеличение стоимости основных средств». Суд признал правомерным расходование средств учреждением на приобретение саженцев многолетних насаждений за счет средств по КОСГУ 340 и не усмотрел признаков нецелевого расходования средств.

( Источник: постановление Второго ААС от 23.08.2013 N 02АП-5438/13)

6. При осуществлении расходов на изготовление тюля и портьер по статье КОСГУ 340 не допущено нецелевого использования бюджетных средств.

В пользу проверяемого

Учреждение за счет внебюджетных средств, выделенных в 2010 году на приобретение материальных запасов по статье КОСГУ 340 «Увеличение стоимости материальных запасов», перечислило средства за изготовление тюля и за изготовление портьеры. Данные расходы, по мнению территориального управления Росфиннадзора, следовало производить по статье КОСГУ 310 «Увеличение стоимости основных средств».

Из письма Минфина России от 05.02.2010 N 02-05-10/383 следует, что отнесение материальных ценностей к соответствующей группе нефинансовых активов (основные средства или материальные запасы) относится к компетенции получателя бюджетных средств, который принимает решение по указанному вопросу в соответствии с положениями Инструкции N 148н и несет ответственность за правильность принятых им решений.

Суды пришли к выводу, что исходя из предназначения и порядка использования тюля и портьер, они могут быть отнесены к мягкому инвентарю (материальным запасам). В связи с этим при отражении расходов на приобретение тюля и портьер по статье КОСГУ 340 «Увеличение стоимости материальных запасов», не допущено нецелевого использования средств.

( Источник: постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19.07.2013 N Ф01-9886/13)

7. Осуществление расходов на изготовление и монтаж основных средств (жалюзи) по подстатье КОСГУ 340 не является нецелевым использованием бюджетных средств.

В пользу проверяемого

За счет средств федерального бюджета, выделенных в 2010 году на приобретение материальных запасов (подстатья КОСГУ 340) «Увеличение стоимости материальных запасов», перечислено за изготовление и монтаж основных средств (жалюзи). По мнению территориального управления Росфиннадзора данные расходы следовало произвести по подстатье КОСГУ 310 «Увеличение стоимости основных средств».

Из Письма Минфина России от 05.02.2010 N 02-05-10/383 следует, что отнесение материальных ценностей к соответствующей группе нефинансовых активов (основные средства или материальные запасы) относится к компетенции получателя бюджетных средств, который принимает решение по указанному вопросу в соответствии с положениями Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 30.12.2008 N 148н, и несет ответственность за правильность принятых им решений. В этой связи орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, не имеет правовых оснований для отказа получателю бюджетных средств в санкционировании оплаты денежного обязательства, подтвержденного в соответствии с порядком санкционирования, установленным финансовым органом соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, по подстатьям 310 «Увеличение стоимости основных средств», 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» классификации операций сектора государственного управления, если указанные расходы направлены на формирование стоимости нефинансового актива, который может быть отнесен как к основным средствам, так и к материальным запасам, исходя из его предназначения и порядка использования.

Суды пришли к выводу, что расходование учреждением денежных средств на изготовление и монтаж основных средств (жалюзи) по подстатье КОСГУ 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» не является нецелевым использованием бюджетных средств.

( Источники: постановления ФАС Волго-Вятского округа от 10.07.2013 N Ф01-9675/13, Второго ААС от 14.03.2013 N 02АП-835/13)

8. Осуществление расходов по монтажу локально-вычислительной сети, за счет средств субвенции на реализацию основных общеобразовательных программ, признано правомерным, поскольку производилось подключение компьютеров, используемых в образовательном процессе.

В пользу проверяемого

За счет субвенции областного бюджета, предоставленной на финансирование расходов, связанных с реализацией основных общеобразовательных программ в общеобразовательных учреждениях, администрацией муниципального образования по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» произведены расходы по договору на выполнение работ и услуг, поставку оборудования и расходных материалов для монтажа локально-вычислительной сети в кабинетах информатики, физики и биологии. По результатам проверки инспекция указала, что расходы по монтажу локально-вычислительной сети не относятся к расходам на технические средства обучения, финансирование которых производится за счет субвенции, предоставленной на реализацию основных общеобразовательных программ в общеобразовательных учреждениях.

Судами установлено, что расходование бюджетных средств на приобретение оборудования, расходных материалов для монтажа локальной сети осуществлено с целью подключения компьютеров, используемых в образовательном процессе, к сети, в том числе к Интернету и сделан вывод о том, что такие расходы нельзя признать расходами по приобретению основных средств, не связанных с обучением. Следовательно, отнесение их на реализацию основной общеобразовательной программы является правомерным.

( Источник: постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.02.2013 N Ф07-85/13)

9. Поскольку объем и целевой характер расходования средств субсидии обозначен органами государственной исполнительной власти вполне определенно, расходование бюджетных средств произведено в рамках названных целей и подтверждено документально, доказательств нецелевого и неэффективного использования средств в материалы дела не представлено, суды отказали во взыскании средств субсидии.

В пользу проверяемого

Автономному учреждению предоставлена целевая субсидия. В результате сопоставления статей расходов отчета о целевом использовании субсидии и статей сметы расходов к договору о субсидировании, выявлены несоответствия в части расходов.

Суд, пришел к выводу о направлении ответчиком субсидий на создание и обеспечение деятельности Центра кластерного развития Республики Башкортостан и, исходя из недоказанности истцом факта нецелевого использования учреждением выделенных ему денежных средств, прекратил производство по делу в части требований о признании договора неисполненным и отказал в удовлетворении требований о взыскании с учреждения средств целевой субсидии.

Принимая данное решение, суд указал, что любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ. Фактически нецелевым использованием является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства.

( Источники: постановления ФАС Уральского округа от 13.12.2013 N Ф09-12806/13, Восемнадцатого ААС от 15 августа 2013 г. N 18АП-7569/13)

Анализ судебной практики: нецелевое использование бюджетных средств.

В силу п. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям их получения. Основные документы расходования указанных средств – закон о федеральном бюджете РФ, бюджетная смета, договор (соглашение) либо иной документ, являющийся правовым основанием для их предоставления. В каждом случае нецелевого использования бюджетных средств применяется административная (ст. 15.14 ­КоАП РФ) или уголовная (ст. 285.1 УК РФ) ответственность, а также выдается обязательное для исполнения в указанный срок предписание органа государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного ущерба РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию. Предлагаем рассмотреть факты нарушений, которые выносятся на рассмотрение арбитражных судов.

Несоблюдение указаний по применению кодов бюджетной классификации РФ.

Статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Напомним, что код расходов бюджета детализируют направления финансового обеспечения деятельности казенных учреждений. Он состоит (п. 1 ст. 21 БК РФ):

  • из кода главного распорядителя бюджетных средств;
  • из кодов раздела, подраздела, целевой статьи;
  • из кода вида расходов.

Перечень единых для бюджетов бюджетной системы РФ видов расходов в 2016, 2017 годах приведен в Указаниях № 65н [1] . В случае если казенным учреждением оплата расходов по заключенным договорам осуществляется в нарушение указанного документа, данные действия расцениваются как нецелевое использование бюджетных средств.

Как следует из материалов проверки, казенным учреждением была осуществлена оплата за счет средств, выделенных по коду вида расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд», услуг по проверке сметной документации по капитальному ремонту помещений, тогда как данные затраты подлежали отражению по коду вида расходов 243 «Закупка товаров, работ, услуг в целях капитального ремонта, государственного имущества».

Согласно заключенному договору результатом оказанных услуг является заключение о соответствии представленной заказчиком на проверку сметной документации государственным элементным сметным нормам и действующей методологии сметного нормирования. На основании данной формулировки суд пришел к выводу о том, что спорные расходы направлены на капитальный ремонт имущества, принадлежащего учреждению, значит, они отражаются по коду вида расходов 243.

В рассматриваемом случае основным критерием для определения кода вида расходов является их целенаправленность, поэтому учреждению было вменено нарушение в виде нецелевого использования бюджетных средств (см. Определение ВС РФ от 18.01.2016 № 304‑КГ15-17603).

Перераспределение бюджетных средств между кодами бюджетной классификации.

Как уже было отмечено, код расходов бюджета детализируют направления финансового обеспечения деятельности казенных учреждений.

В случае если казенное учреждение оплачивает расходы по заключенным договорам в нарушение указанного документа, данные действия расцениваются как нецелевое использование бюджетных средств.

Доводы Управления ФСИН о последующем восстановлении средств, использованных на иные цели, за счет бюджетных средств, по которым эта операция должна быть совершена первоначально, обоснованно отклонены судом как не имеющие правового значения. Обозначенная правовая позиция была подтверждена в Постановлении ВС РФ от 06.04.2016 № 304‑АД16‑2006
(см. Постановление АС ЗСО от 02.08.2016 № Ф04-3406/2016 по делу № А45-25018/2015).

В другом Постановлении ВС РФ от 07.10.2016 № 304‑АД16‑12516 по делу № А45-20757/2015 рассмотрено аналогичное нарушение. В нем высшая судебная инстанция отмечает, что объективная сторона правонарушения характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по нецелевому расходованию средств, а указанное правонарушение считается оконченным с момента осуществления такой операции. Последующее восстановление средств не исключает факт использования средств не по целевому назначению.

Если возникла потребность в оплате расходов, на которые не выделены лимиты бюджетных обязательств, либо если объема доведенных лимитов недостаточно, у получателя бюджетных средств есть право направить распорядителю средств бюджетную заявку об увеличении лимитов бюджетных обязательств по одной статье бюджетной классификации за счет уменьшения лимитов бюджетных обязательств по другой статье.

Поскольку данная процедура не соблюдена, имеется факт нарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств.

Использование средств от приносящей доход деятельности и неперечисление их в доход бюджета.

Учреждение ФСИН выдало из кассы организации денежные средства под отчет на командировочные расходы, которые являлись средствами, поступившими за платные услуги. В дальнейшем средства федерального бюджета, доведенные бюджетной сметой и лимитами бюджетных обязательств, были получены и зачислены учреждением на лицевой счет администратора доходов, как доходы от оказания платных услуг. Названные действия были квалифицированы контрольным органом как нецелевое использование бюджетных средств.

Напомним, что казенное учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность, только если такое право преду­смотрено в его учредительных документах. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ (п. 3 ст. 161 БК РФ, п. 4 ст. 298 ГК РФ).

Как следует из ст. 241 БК РФ, доходы, полученные от приносящей доход деятельности федеральными казенными учреждениями, исполняющими наказания в виде лишения свободы, в результате осуществления ими собственной производственной деятельности в целях исполнения требований уголовно-исполнительного законодательства РФ об обязательном привлечении осужденных к труду, в полном объеме зачисляются в федеральный бюджет. Они отражаются на лицевых счетах получателей бюджетных средств, открытых указанным учреждениям в территориальных органах Федерального казначейства, и направляются на финансовое обес­печение осуществления функций казенных учреждений сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете, в порядке, установленном Минфином.

С учетом названного правового регулирования суд апелляционной инстанции правомерно признал, что доходы от приносящей доход деятельности, осуществляемой казенным учреждением ФСИН, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ. Оплата расходов учреждения за счет средств от приносящей доход деятельности возможна при условии, что указанные операции предусмотрены утвержденной учреждению в установленном порядке сметой средств от приносящей доход деятельности и разрешением на открытие лицевого счета по учету средств, получаемых от иной приносящей доход деятельности.

Такие выводы следуют из ч. 3, 4 ст. 161 БК РФ и согласуются с правовой позицией ВС РФ, содержащейся в Постановлении от 25.01.2016 № 306‑АД15‑17922.

Расходуя средства, полученные от приносящей доход деятельности, без утвержденной сметы и в отсутствие разрешения на открытие лицевого счета по учету данных средств, учреждение нарушает бюджетное законодательство.

Противоправное поведение в виде нецелевого использования бюджетных средств, как установил суд апелляционной инстанции, имело место в момент проведения операций по зачислению средств федерального бюджета, доведенных бюджетной сметой по соответствующей подстатье, на лицевой счет администратора доходов в качестве доходов от оказания платных услуг.

Доводы учреждения о том, что на конец финансового года не было допущено превышение утвержденных в смете показателей расходов по одним кодам бюджетной квалификации за счет недорасхода по другим, не могут быть учтены судом.

Поскольку материалами дела подтверждено, что спорные финансовые операции в момент их совершения не соответствовали бюджетной смете, названные действия свидетельствуют о нецелевом использовании бюджетных средств (см. Постановление АС ВСО от 01.02.2017 № Ф02-7462/2016 по делу № А19-2407/2016).

Оплата расходов, на обеспечение которых не предоставлены лимиты бюджетных обязательств.

Согласно положениям ст. 162, ч. 3 ст. 219 БК РФ казенное учреждение принимает и исполняет бюджетные обязательства в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств. При этом бюджетными обязательствами являются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

Бюджетные обязательства принимаются путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Как следует из ст. 72 БК РФ, государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств. Исключением из данного правила являются случаи, установленные ч. 3 ст. 72 БК РФ. Таким образом, проведение закупок сверх лимитов бюджетных обязательств или при их отсутствии считается нарушением.

В ходе проверки установлено, что на момент принятия бюджетных обязательств у казенного учреждения как у получателя бюджетных средств доведенные лимиты бюджетных обязательств по соответствующим статьям расходов отсутствовали.

Таким образом, в нарушение ст. 162, ч. 3 ст. 219 БК РФ учреждение приняло бюджетные обязательства, превышающие доведенные до получателя на момент их принятия объемы лимитов бюджетных обязательств (см. Постановление АС ЗСО от 28.01.2016 № Ф04-29252/2015 по делу № А45-10398/2015).

Оплата расходов, не предусмотренных законом о федеральном бюджете.

В Постановлении ВС РФ № 306‑АД15‑17922 рассмотрено нарушение, которое выразилось в оплате расходов, не предусмотренных законом о федеральном бюджете. Так, исходя из представленных материалов проверки федеральное казенное учреждение оплатило за счет средств федерального бюджета договоры по добровольному страхованию автомобилей (каско).

Поскольку данный вид расходов не предусмотрен законом о федеральном бюджете, данные обстоятельства послужили основанием для привлечения учреждения к административной ответственности в связи с нецелевым расходованием бюджетных средств.

Согласно выводам контролирующих органов, а также решениям судебных инстанций казенное учреждение вправе оплачивать названные расходы за счет источников от приносящей доход деятельности при условии, что утвержденной в установленном порядке сметой от приносящей доход деятельности и разрешением на открытие лицевого счета по учету средств, полученных от иной приносящей доход деятельности, указанные операции предусмотрены.

Оплата расходов за подведомственное учреждение.

Согласно ст. 5 БК РФ казенное учреждение – государственное (муниципальное) учреждение, оказывающее государственные (муниципальные) услуги, выполняющее работы и (или) исполняющее государственные (муниципальные) функции в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

По правилам ст. 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

  • составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись;
  • распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств;
  • исполняет соответствующую часть бюджета.

Осуществление внутриведомственных расчетов по оплате транспортных услуг, коммунальных услуг, работ, услуг по содержанию имущества, прочих работ, услуг для нужд подведомственных учреждений бюджетным законодательством не предусмотрено.

В нарушение ст. 162, 158 БК РФ главный распорядитель произвел расходы, не предусмотренные бюджетной сметой, на оплату услуг для нужд подведомственных учреждений. Поскольку осуществление данных расходов не входит в его полномочия и не подтверждено учредительными документами, суд квалифицировал данные расходные операции в качестве нецелевого использования бюджетных средств (см. Постановление АС ЗСО № Ф04-3406/2016 по делу № А45-25018/2015).

Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.

Как было отмечено, в каждом случае нецелевого использования бюджетных средств применяется административная (ст. 15.14 ­КоАП РФ) или уголовная (ст. 285.1 УК РФ) ответственность. Так, в соответствии со ст. 15.14 ­КоАП РФ нецелевое использование полученных бюджетных средств влечет наложение административного штрафа:

  • на должностных лиц в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет;
  • на юридических лиц – от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

Напомним, что под должностным лицом понимается лицо:

  • постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него;
  • выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ.

При этом под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом госоргана, государственного или муниципального учреждения (см. п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 16.10.2009 № 19). Таким образом, к административной ответственности привлекается руководитель учреждения (см. Решение Пермского краевого суда от 06.06.2017 по делу № 7‑1007‑2017 (21-655/2017)). Привлекать в данном случае главного бухгалтера неправомерно, поскольку у него отсутствует право единолично распоряжаться бюджетными средствами (см. Решение Приволжского районного суда г. Казани от 02.02.2017 № 12-134/2017).

На практике часто возникает вопрос: можно ли оспорить привлечение должностного лица к административной ответственности за выявленное нарушение либо признать нарушение малозначительным? В судебной практике есть случаи, когда штрафные санкции были сняты с руководителя. В качестве примера рассмотрим Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 02.09.2016 по делу № 7/2-447/16. В нем суд, отменяя постановление об административном правонарушении и прекращая производство по делу, пришел к выводу об отсутствии в действиях должностного лица состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 ­КоАП РФ. Свою позицию суд обосновал следующим.

Субъективная сторона общественно опасного деяния, ответственность за которое установлена ст. 15.14 ­КоАП РФ, характеризуется только умышленной формой вины, когда уполномоченное должностное лицо сознавало противоправный характер своего действия по оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным бюджетной сметой, предвидело возможность наступления вредных последствий для охра­няемых законом бюджетных отношений и желало наступления таких последствий (прямой умысел) или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (косвенный умысел).

В данном случае доказательств, подтверждающих наличие в действиях должностного лица умысла на совершение противоправного деяния, ответственность за которое установлена ст. 15.14 ­КоАП РФ, представлено не было. В связи с этим арбитры отменили наказание в отношении должностного лица.

Следующий вопрос, который волнует руководителей бюджетных и автономных учреждений, – применение ответственности, установленной ст. 15.14 ­КоАП РФ, в отношении организаций и их руководителей, получающих субсидии.

Понятие «нецелевое использование бюджетных средств» установлено в ст. 306.4 БК РФ и ст. 15.14 ­КоАП РФ и не относится к использованию средств субсидии на выполнение государственного задания. Следовательно, и привлечь к административной ответственности за «нецелевое использование средств субсидии» ни само бюджетное (автономное) учреждение, ни его должностных лиц нельзя (см. Письмо Минфина РФ от 29.04.2016 № 02‑03‑06/25186).

Вместе с тем стоит отметить, что предоставление бюджетному или автономному учреждению субсидии на выполнение государственного задания в соответствии с положениями ст. 78.1 БК РФ за счет средств бюджета субъекта РФ (включая определение условий и целей предоставления субсидии) устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в силу которого условия, включая цели предоставления субсидии, а также порядок ее предоставления могут определяться соглашением о предоставлении указанной субсидии. При этом использование учреждением средств субсидии на выполнение государственного задания несообразно условиям и целям ее предоставления, установленным данным соглашением, может повлечь наступление ответственности для учреждения, определенной этим соглашением (см. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2016 № 09АП-23860/2016 по делу № А40-1215/16).

В заключение отметим вот что. Судебное решение – это всегда частный случай. Нельзя с уверенностью утверждать, что суд поддержит учреждение в случае выявления нецелевого использования бюджетных средств. В связи с этим рекомендуем точно следовать нормам законодательства РФ и не допускать нарушений в отражении финансово-хозяйственных операций.

[1] Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ, утв. Приказом Минфина РФ от 01.07.2013 № 65н.