Основные теории муниципального права

Автор: | 10.01.2019

Лекция 2: «Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества»

2.2. Основные теории местного самоуправления

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII — XIX веков.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.

Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.

Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические.

Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 — 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины — это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление — вот откровенный вывод школы германских юристов.

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Основные теории местного самоуправления.

1. Теория свободной общины

Основоположниками теории свободной общины были Гербер , Аренс , Э. Мейер , О. Лабанд , О. Ресслер . Суть теории заключается в том, что право населения (общины ) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; признание общин как субъектов принадлежащих им прав, а должностных лиц общинного управления, по сути, органами не государства, а общины. Исходя из этого, создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.

Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

избираемость органов местного самоуправления членами общины;

разделение дел, которыми ведает община, на собственные и препорученные ей государством;

местное самоуправление, т.е. управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

признание органов местного самоуправления органами общин, а не государства;

невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Н.И. Лазаревский , характеризуя рассматриваемую теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным».

Эти принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30—40-х гг. ХIХ в. В частности, многие идеи нашли отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г., признавшей наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями четвертую власть — муниципальную. В то время господствовала точка зрения, согласно которой местные представительные органы являются как бы четвертой властью.

Следует иметь в виду, что идея неприкосновенности прав общин по принципу естественно-правового обоснования довольно уязвима, поскольку с возникновением первых государств община как самоуправляющая группа практически трансформируется в административно-территориальную единицу государства.

2. Общественная теория

Основоположниками общественной теории были О. Ресслер , Р. Моль , В.Н. Лешков , А.И. Васильчиков. Ее суть сводилась к противопоставлению местного общества государству. Как следствие этого ставился вопрос о полной обособленности общинных органов власти от государственных.

Дореволюционный российский государствовед Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами».

Сторонники «общественной» теории неоднократно предпринимали попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые по существу отличались бы от дел государственного управления. Однако, на практике, «оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противостоять делам государственным».

Такие дела представляют интерес не только для местного сообщества, но и для государства в целом. Получается, что такого рода предположение ставит ученых перед необходимостью критически подходить к оценке данной теории.

Вторым направлением общественной теории самоуправления является так называемая хозяйственная теория, ставшая развитием теории (естественной) общины. Среди ее пропагандистов были Р. Моль и А. Васильчиков. Сторонники этой теории делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на реализацию ею коммунальной деятельности. Считалось, что местное самоуправление чуждо политике, но имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Среди видных русских ученых, являвшихся приверженцами общественной теории, можно назвать В.Н. Лешкова. В своих трудах он обосновывал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя и не отрицал возможности его контроля за деятельностью этих органов, и указывал на разную природу власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения, заключалось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления — всегда выборной.

Другой апологет данной теории А.И. Васильчиков выступал за жесткое разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти.

Попытки реализации на практике «общественной» и «хозяйственной» теории в России длились несколько десятилетий. Разработчики земской и городской реформ находились под сильным влиянием (в германском варианте) общественной или (в российском варианте) хозяйственной теорий самоуправления. В 1864 г. важнейшие аспекты данных концепций нашли практическую реализацию в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» Полное собрание законов Российской империи.

Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих особых хозяйственных задач.

3. Государственная теория

Критика общественной теории самоуправления дала толчок к разработке государственной теории самоуправления. Основные положения данной теории были сформулированы в XIX в. выдающимися немецкими учеными Р. Гнейстом и Л. Штейном. Государственная теория получила широкое распространение в России в трудах известных дореволюционных государствоведов Н.И. Лазаревского , А.Д. Градовского , В.П. Безобразова .

Суть государственной теории заключалась в признании местного самоуправления частью государственного управления. Следовательно, местное самоуправление — это лишь одна из форм организации местного государственного управления, которое обладает определенной автономией в решении местных вопросов. Кроме того, местное самоуправление должно осуществляться не правительственными чиновниками, а непосредственно местным населением или его представителями.

По мнению сторонников этой теории, представители государственной власти на местах призваны подчиняться директивам вышестоящих органов власти. Как следствие этого они не представляют интересов местного сообщества и не вникают в специфику местного самоуправления. В свою очередь это связано с тем, что в условиях строгой иерархии часть государственной администрации на местах лишена таких важных для местного самоуправления качеств, как инициатива и независимость. Получается, что в отличие от назначенного из центра чиновника, для представителей местного населения его интересы всегда приоритетней.

Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как «систему децентрализованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой, обеспечивают тесную связь государства с данной местностью и ее населением». По его мнению, «государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента, органов самоуправления».

Еще один сторонник рассматриваемой теории В.П. Безобразов считал, что органы местного самоуправления по определению должны быть включены в государственную систему управления.

4. Юридическая и политическая теории

Создатели государственной теории местного самоуправления Л. Штейн и Р. Гнейст стояли на противоположных позициях по поводу определяющих признаков местного самоуправления. Последнее стало причиной развития двух течений в рамках одной теории: юридического — Л. Штейна и политического — Р. Гнейста.

В кругу ученых и государственных деятелей широкое распространение получила юридическая теория Л. Штейна. Согласно этой теории органы местного самоуправления, хотя и входят в систему органов государственной власти и тем самым подчинены им, являются особыми юридическими лицами, обладающими правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения.

Смысл политической теории Гнейста заключался в том, что основу самоуправления составляет совокупность юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам людей, выбранных местным населением. В данной теории акцент делался на выборность в местном самоуправлении, которая в основном и обеспечивала самостоятельность этих органов.

5. Теория дуализма

Теория дуализма по своей сути является симбиозом общественной и государственной теории, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию в местных делах. Однако осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Таким образом, обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы.

Муниципальная система зарубежных стран.

В мировой практике существует несколько систем местного самоуправления: англосаксонская , континентальная и смешанная (дуалистическая) . Их выделение основано на принципах, которые лежат в основе отношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.

Англосаксонская муниципальная система сформировалась в странах, принадлежащих к системе общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия). Для данной муниципальной системы характерно отсутствие на местах полномочных представителей государственной власти. Представительные органы функционируют автономно в пределах собственных их полномочий. При этом прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Местные представительные органы (советы) в странах, где действует англосаксонская система, избираются непосредственно населением на три-четыре года.

Исполнительные коллегиальные органы общей компетенции в рассматриваемой муниципальной системе не создаются. Например, в Великобритании такой деятельностью занимаются отраслевые постоянные комиссии, которые формируются из членов совета и нанимают оплачиваемых служащих. В городах США исполнительную функцию осуществляют мэры, избираемые любо непосредственно населением (система «мэр — совет» ), либо советом города, или нанимаемые на несколько лет по контракту из числа менеджеров (система «совет — управляющий» ). Нанимаемые мэром и постоянными комиссиями совета муниципальные служащие подлежат утверждению советом.

Особенностью англосаксонской муниципальной системы является четкое определение компетенции органов местного самоуправления. Полномочия местных органов определяются по принципу позитивного правового регулирования . Это значит, что представительные органы вправе совершать только те действия, которые непосредственно определяются законом.

В США этот принцип нашел отражение в «правиле Диллона» , согласно которому любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций, тем самым спорные положения отрицаются. С учетом данного принципа, города, разрабатывающие свои муниципальные хартии самоуправления, стремятся как можно подробнее зафиксировать в них свои полномочия. На сегодняшний день положения, регулирующие деятельность муниципальных органов власти, содержатся в конституциях всех 50 штатов США. Степень урегулированности различных аспектов местного самоуправления в отдельных штатах не одинакова, тем самым выделяют две их основные группы. К первой группе относятся конституции штатов, содержащие незначительное количество норм, регулирующих деятельность местных органов власти, причем устанавливающих ограничения их деятельности (штаты Алабама, Миссисипи, Тенесси, Калифорния и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых характеризуются более подробным нормативным регулированием внутренней организации муниципалитетов (штаты Нью-Мексико и Коннектикут).

В Великобритании местные органы также имеют лишь те полномочия, которые непосредственно представляются им парламентскими статутами. Если у местных органов возникает необходимость в получении дополнительного полномочия, то они вправе обратиться в парламент с просьбой об издании «частного» акта. Существует и более легкий способ получения дополнительного полномочия: обращение к государственному секретарю соответствующего департамента с просьбой об издании указа, представляющего местному органу необходимое полномочие. Безусловно, такой указ подлежит утверждению парламентом. В настоящее время значение частных актов в целом невелико, однако они все еще продолжают использоваться «в качестве субинститута общенормативного законодательства и для экспериментальной проверки проектируемых общих законоположений»См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. — М.: МГУ, 1996. — С. 152..

В странах с континентальной муниципальной системой (Франция, Италия, Испания, Бельгия, страны Латинской Америки) параллельно действуют два вида органов власти на местах: назначенный представитель государственной власти и избранный населением административно-территориальной единицей совет. Так, например, в высшую административно-территориальную единицу Франции — регион — декретом Президента, принятым в Совете министров по представлению главы правительства и министра внутренних дел, назначается комиссар Республики. Одновременно в регионе избирается местный представительный орган — региональный совет, а исполнительным органом совета является избираемый им председатель.

В нижестоящей по отношению к региону административно-территориальной единице — департаменте представителем государственной власти является префект, а местный представительный орган — генеральный совет избирается населением сроком на шесть лет и обновляется наполовину через каждые три года. В распоряжение избираемого генеральным советом председателя — главы местной исполнительной власти переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.

В округе (следующая после департамента административно-территориальная единица Франции) имеется только назначенный представитель государственной власти — супрефект.

В самой низовой административно-территориальной единице — коммуне никаких назначаемых органов нет. Население коммуны избирает сроком на шесть лет местный представительный орган — муниципальный совет, численность которого зависит от численности населения коммуны. Так, в коммунах численностью менее 100 жителей в совет избирается девять человек, в коммунах численностью от 2500 до 3499 жителей — 25 человек, для коммун, насчитывающих от 80000 до 99999 жителей, — 53 человека. Исполнительную власть в коммуне осуществляют мэр и его заместители, которые избираются муниципальным советом.

Смешанная модель (Германия, Австрия, Япония) имеет сходства как с европейской (континентальной), так и с англосаксонской, обладая при этом своими собственными специфическими чертами. Так, например, в Германии бургомистры и ландраты имеют двойной статус — органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.

Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной власти, выполняет целый ряд общегосударственных функций.

Следует иметь ввиду, что в современных демократических государствах происходит сближение муниципальных систем (англосаксонской и континентальной), однако сочетание в них местного (государственного) управления и местного самоуправления остается, независимо от того, присутствует ли представитель центральной власти на местах или местное самоуправление осуществляется выборными органами власти. В любом случае в той или иной стране местное самоуправление осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочий для удовлетворения государственного.

Таким образом, можно говорить о превалировании именно смешанной модели местного самоуправления.

Основные теории МСУ

Как явление самоуправление существовало всегда, как понятие появилось в Англии в 17 веке. Оттуда и было заимствовано. Теории:

1) общественная теория, сущность МСУ – в предоставлении местному сообществу права самим ведать своими интересами, а государственными органами заведовать только государственными делами. Общественная теория исходит из противопоставления местного общества государству, общественных интересов политическим. «Общественная» теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. «Общественная» теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами». В рамках данной теории сложились два направления:

Теория Свободной (естественной) Общины сложилась в середине 19 века в Бельгии и Франции (Гербер и Арена). Они считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным правом, как права человека. Община является первичной по отношению к государству, поэтому государство уважать свободу права общинного управления.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связаны с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти- исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой — муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30-40-х годов XIX века. Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и «общинная» (муниципальная) власть.

Хозяйственная Теория: Моль, Васильчиков. Делали упор на содержание деятельности; также противопоставление государства и общины, но основной признак МСУ – негосударственная преимущественно хозяйственная природа деятельности органов МСУ.

Хозяйственная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно этой теории самоуправление – это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины – это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности МСУ. Однако такие взгляды на МСУ существовали недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них «в чистом виде» местные хозяйственные дела.

На смену общественной теории пришла государственная теория, разработана в 19 веке немецкими учеными Штейн и Гнейст. Самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области МСУ даны государством. Сложилось 2 направления:

политическая теория (Гнейст) – самостоятельность органов самоуправления связывается с порядком их формирования. МСУ должно осуществляться почетными людьми на безвозмездной основе;

юридическая теория – Самостоятельность органов МСУ в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, но на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Местное сообщество обладает статусом юридического лица.

Сущность государственной теории состоит в том, что органы МСУ являются, по существу, органами государственного управления, и их компетенция не является какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами в 70-х годах XIX века.

Согласно мнению сторонников государственной теории того времени, МСУ представляет собой децентрализованное государственное управление. Государственная концепция МСУ базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции МСУ имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и МСУ.

Теория дуализма (Чичерин): двойственный характер МСУ – общественный и государственный. МСУ отражает комплексное и многообразное явление. Подходы к его исследованию:

МСУ как форма осуществления народовластия (статья 3 Конституции):

субъект МСУ – население, граждане;

МСУ занимает особое в демократическом механизме управления обществом и государством;

МСУ имеет свой объект управления – вопросы местного значения;

Право граждан на заведование собственными делами (статья 130 Конституции), на самостоятельное решение вопросов местного значения и прямое участие. Сущность МСУ – разновидность социального управления. Некоторые ученые рассматривают МСУ как процесс управления местными делами;

МСУ как одна из основ конституционного строя, основанная на принципах разделения властей. Теория социального обслуживания, повышение уровня жизни, благосостояния – задача МСУ. Первая формула МСУ выведена европейской Хартией самоуправления: под МСУ понимается право и способность органов МСУ регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах МСУ.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Основная цель муниципальной деятельности – благосостояние жителей коммуны.

В МСУ следует выделять три неотъемлемых и взаимосвязанных составляющих:

публичная власть, сформированная населением определенной территории;

элемент государственного устройства, важнейшая составная часть системы реализации государственной политики;

Основные теории происхождения и развития местного самоуправления.

Вопрос местного самоуправления в большинстве ведущих стан мира всегда находился в центре политической жизни общества. Традиции общинного, городского самоуправления своими корнями уходят в глубину веков к полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам периода сословного государства средних веков. Муниципалитетом называли городское управление, которое решало задачи в интересах населения города: строительство водопроводов, общественных бань, охрану правопорядка и собственности и др. Термин «муниципалитет» свою историю начинает с эпохи республики Древнего Рима. Так называли города, обладавшие правом самоуправления, решение вопросов в которых осуществлялось избираемыми старейшинами и наиболее почетными и знатными гражданами города. В современных условиях термин «муниципалитет» обозначает избираемое городское или сельское самоуправление.

Принцип самоуправления являлся общим принципом местного самоуправления в Италии периода республики, когда Рим из маленькой общины с очень простым общественным устройством превращается в крупное государство с обширной территорией. В 45 г. до н.э. некоторые общие правила местного устройства своим законом устанавливает Юлий Цезарь. Основой муниципального управления определяемого этим законом составлял принцип широкой автономии в местных делах, но под контролем Рима. Организация местного устройства по своей сущности повторяла государственное устройство Рима. Высший орган – народное собрание всех граждан общины, состоящего из местных курий (собрание курий). Общее собрание избирало магистратов и решало общие вопросы местной жизни. Как и в Риме, в каждом городе существовал муниципальный сенат из 100 человек. Судебная и административная власть принадлежала муниципальной магистратуре.

Великая Французская революция дала начало не только конституционному движению в странах Европы и привела к новым формам организации государственной власти и государственного управления, но и появлению элементов местного самоуправления, свободного от чиновничьего давления центральных органов власти. Распространению идей местного самоуправления в европейских странах в значительной степени способствовали французские конституции, на основе которых в 1831 г. Бельгия принимает свою конституцию, занявшая видное место в развитии, как в практике, так и теоретических основ местного самоуправления. Наряду с положениями об общинном управлении конституция Бельгии 1831 г. признавала наряду с тремя традиционными ветвями власти четвертую – муниципальную.

В основе общинного управления конституционных положений Бельгии легли идеи французского ученого Турэ, изложенные им в своем докладе Национальному собранию Франции в 1790 г. по реформе местного управления. Турэ сформулировал идеи о местном самоуправлении, которые получили свое дальнейшее развитие в различных течениях о местном самоуправлении. Теория Турэ содержала два основных понятия:

а) о собственных общинных делах, по своей природе присущих местному самоуправлению;

б) о делах государственных, передаваемых государством местному самоуправлению.

Правовые основы современного муниципального самоуправления в европейских странах, США, Японии и других государствах были заложены в ХIХ веке в ходе разработки учений о местном самоуправлении и проведении муниципальных реформ.

Французский государственный деятель, историк и литератор А.Токвиль был одним из первых, кто обратил внимание общества на проблемы местного самоуправления и необходимость его развития. В своей работе «Демократия в Америке» опубликованной в 1835 году он отмечал: «Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет».

Теория свободной общины

В начале XIX века при сильной централизованной государственной власти в Германии общинными делами и хозяйством управляли государственные чиновники, которые привели общинное хозяйство в полный упадок. Сложившееся положение явилось толчком для решения вопросов ограничения центральной власти в управлении общинами. Решению этой проблемы была посвящена разработанная немецкими учеными теории свободной общины (теория естественных прав общины), которая опиралась на идеи естественного права. Это был значительный вклад в разработку теории местного самоуправления. Германская юридическая школа в теории свободной общины аналогично естественной природе прав и свобод человека обосновывала естественный и неотчуждаемый характер права общины управлять своими делами, поскольку исторически община появляется раньше государства, в связи с чем государство обязано уважать свободу общинного управления. Сторонники этой теории для аргументации своей позиции относительно свободы и независимости общины обращались к положению общин периода средних веков, к истории их борьбы против феодальной власти и становлению вольных городов.

Теория свободной общины характеризуется следующими принципами организации местного самоуправления:

a) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

b) разграничение дел общинных и дел, порученных общине государством;

c) своеобразие управления собственными делами общины и его отличие от дел государственных;

d) невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины и ограничение влияния государства на общинное самоуправление контролем за соблюдением общиной пределов своей компетенции.

Идеи теории свободной общины нашли свое отражение в законодательстве первой половины XIX века: в Конституции Бельгии 1831 г. – об особой общинной власти и в германской конституции 1849 г., разработанной франкфуртским Национальным собранием, содержащей положения об особых правах общин.

Теория общественного самоуправления

Опираясь на принцип свободы самостоятельного решения задач местным сообществом и исходя из противопоставления государства и общины была выдвинута общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления). Основным аргументом сторонников данной теории в обосновании самостоятельности общин была преимущественно хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления, как негосударственная форма деятельности. По мнению сторонников общественной теории, самоуправление представляет собой заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем, общественная теория противопоставляет местную общину государству, общественные интересы – политическим, когда государство и общество ведают только своими интересами.

По мнению критиков общественной теории, она смешивает самоуправляющиеся территориальные единицы с частноправовыми объединениями (благотворительными обществами, промышленными компаниями и т.п.). Однако принадлежность человека к таким частноправовым объединениям зависит от него самого и носит относительно временный характер, а его принадлежность к самоуправляющимся общинам и подчинение органам самоуправления территориальной единицы связано с местом проживания человека и устанавливаются законом. На практике оказалось, что невозможно точно разграничить дела общинные и дела, порученные государством для исполнения общине. Помимо этого, функции осуществляемые органами самоуправления носят не только частноправовой, но и публично-правовой характер, который свойственен публичной (государственной) власти. Подобные критические положения в последствии легли в основу государственной теории самоуправления.

Теория государственного самоуправления

Основные положения государственной теории самоуправления были разработаны немецкими учеными XIX века Л.Штейном и Р.Гнейтсом, которые считали:

ç самоуправление одной из форм организации местного государственного управления;

ç полномочия местного самоуправления по своему источнику производными от государственной власти;

ç местное самоуправление осуществляется местными жителями, заинтересованными в результатах местного управления, а не государственными чиновниками, назначаемыми центральной властью;

ç вопросы решаемые органами местного самоуправления имеют ту же природу, что и государственные вопросы;

ç передача государством отдельных вопросов для их решения местным самоуправлением связана с целью их более эффективного решения на местном уровне.

Различные взгляды Л.Штейна и Р.Гнейтса в определении отличительных признаков местного самоуправления явились в последствии основой формирования двух течений в государственной теории самоуправления – политического (Гнейтс) и юридического (Штейн).

Р.Гнейтс, исходя из опыта английского самоуправлением, связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей, а самостоятельность органов самоуправления с особенностями порядка их формирования и замещением отдельных должностей.

Взгляды Л.Штейна заключались в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно в этом отличие органов самоуправления от государственных органов, которые созданы государством, действуют от его имени, по его поручению и в его интересах, не имея каких-либо своих, и не способных вступать с государством в юридические отношения как органы самоуправления.

Позиция Л.Штейна поддерживалась многими учеными за рубежом и в дореволюционной России, которая в XIX веке провела земскую и городскую реформы.

Последователями общественной теории в России были видные ученые государствоведы В.Н.Лешков и А.И.Васильчиков. В основе позиции славянофила В.Н.Лешкова лежали идеи самобытности русской общины и ее неотъемлемых прав. Он выступал за независимость местного самоуправления от государства, за равное участие в выборах всех членов земств. А.И.Васильчиков утверждал, что местное самоуправление никоим образом не связано с политикой и тем самым противопоставлял его бюрократическому порядку государственного управления. Теоретические взгляды А.И.Васильчикова были связаны с тем, что местное самоуправление имеет свою особую цель и особую сферу деятельности, полностью отличающуюся от государственного управления.

Государственная теория нашла свое отражение в работах видных юристов дореволюционной России А.Д.Градовского, В.П.Безобразова, Н.И.Лазаревского. Наибольший интерес представляет позиция Н.И.Лазаревского. Он считал местное самоуправление системой децентрализованного государственного управления, обеспечиваемого юридическими гарантиями, которые имеют двойственный характер: с одной стороны эти гарантии ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой – обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По мнению Н.И.Лазаревского государственная власть представляет собой совокупность полномочий монарха, царской администрации, парламента и органов самоуправления.

Теоретические положения А.Токвиля, Л.Штейна, Р.Гнейтса и других ученых XIX века о природе и сущности местного самоуправления лежат в основе современных подходов к местному самоуправлению и его месту в демократической системе управления обществом. Большинство современных зарубежных ученых трактуют местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах:

a) взгляды датских ученых – муниципалитеты выступают местными политическими единицами с относительно большой независимостью, которая является составной частью общей системы государства, а не «государство в государстве;

b) финские ученые подчеркивают связь местного самоуправления с государственной организацией, при этом у них нет единства на место муниципалитетов в государстве: одни подчеркивают право коммун на самоуправление полномочие, выданное государством в законе и поэтому коммуны не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство; другие отстаивают точку зрения, при которой коммуны и государство равноправны и их существование их не зависит друг от друга.

Тем не менее, обобщенная позиция финских правоведов в том, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Поэтому нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первосубъект общественного правления.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и выполнение отдельных государственных функций на местном уровне) лежит в основе теории дуализма муниципального управления. Данная теория утверждает, если муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, то они должны рассматриваться и действовать как инструмент государственной администрации.

Теория социального обслуживания

Другими учеными выдвигалась теория социального обслуживания, которая основной упор делает на осуществлении муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения муниципалитета. Согласно этой теории основной целью муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны.

Существуют и иные подходы к рассмотрению места и роли муниципального самоуправления. Среди них социал-реформистские муниципальные концепции. Сторонники этих концепций при рассмотрении местного самоуправления исходят из возможностей социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Эти взгляды были распространены в России, в частности этой концепции придерживался М.Д.Загрядцкий. Он считал, что само буржуазное государство создает юридические формы управления в качестве предпосылки для перехода к социалистическому порядку. Самой совершенной по его мнению из этих форм является самоуправление.