Источниками административного права не являются судебные прецеденты

Автор: | 27.04.2019

§ 3. Источники норм административного права. Их виды

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Четвертой важнейшей особенностью отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно поделить на несколько групп:

I. Акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов;

II. Акты Президента Российской Федерации;

III. Акты государственной администрации;

IV. Акты муниципальных органов;

V. Публичные договоры;

VI. Акты правосудия;

VII. Административные обыкновения.

I. В первой группе источников можно различать:

1. Федеральные законы и иные нормативные акты Федерального Собрания Российской Федерации и Верховного Совета РСФСР:

а) Конституция Российской Федерации;

б) федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др.);

в) федеральные законы и законы РСФСР (Основы законодательства, кодексы и др.);

г) декларации, положения, акты об амнистии и другие акты Верховного Совета РСФСР, палат Федерального собрания Российской Федерации.

2. Законодательные акты субъектов Федерации:

а) конституции, уставы субъектов Федерации;

б) законы субъектов Федерации.

II. Вторая группа – акты Президента Российской Федерации.

Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента – важнейший источник административного права.

Акты Президента Российской Федерации – это:

а) указы Президента;

б) распоряжения Президента.

III. Третья группа – акты государственной администрации – самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам.

1. Административные акты федеральных органов и организаций:

а) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

б) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;

в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;

г) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;

д) акты Банка России.

2. Административные акты субъектов Федерации:

а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);

б) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;

в) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации;

г) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);

д) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.

IV. Любые правовые нормы, регулирующие вопросы административного принуждения, являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся источниками отраслевых норм. Так, местные органы исполнительной власти на основе ч. 7 ст. 245 КоАП РСФСР устанавливают порядок хранения и порядок оплаты хранения транспортных средств. Акты муниципальных органов содержат также нормы административного права, регулирующие лицензирование, регистрацию, общественный порядок и другие вопросы.

V. В правовой жизни России постепенно увеличивается роль публичных договоров, содержащих нормы административного права. В пятую группу источников административного права входят четыре вида договоров*.

1. Международные договоры.

В ч. 4 ст. 15 Конституции России сказано: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конечно, правительство, министерство не вправе заключать с органами зарубежных государств договоры, которые противоречат законам России.

2. Федеративные договоры. Уже заключено более 50 договоров Российской Федерации с ее субъектами.

3. Административные договоры. Нормы административного права имеются в договорах федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, только между федеральными органами, только между органами субъектов Федерации, между государственными-органами и муниципальными и т. д.

4. Нормативными общефедеральными являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации.

VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права.

Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.

* См.: Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С, 15–21.

Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу.

Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, – постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти.

VII. Административные обыкновения в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.). В-третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.

§ 2. Виды источников административного права

Источник административного права — это акт, содержащий норму административного права. В нормотворческой практике встречается достаточно большое количество видов таких актов. Исходя из того, что ключевой признак источника норм отрасли — это включение в состав официального документа, именуемого актом, нормы административного права, мы можем сделать на первый взгляд бесспорный вывод о том, что источниками административного права могут быть различные виды нормативно-правовых актов.

1. Конституция Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Конституция РФ — базовый источник норм всего российского права, в ней находят отражение принципы формирования всей правовой системы Российской Федерации, и абсолютно каждая отрасль причисляет этот документ к числу своих источников. Административное право, как одна из старейших и обширнейших отраслей права также черпает нормы в Основном законе. Примерами административно-правовых норм в Конституции РФ являются нормы статей 2, 10, 11, 15, 32, 33, 38-46, 53, 56, 59, определяющие основы государственного строя и основные права и обязанности граждан, реализуемые в сфере государственного управления; 71, 72, 76-78, закрепляющие особенности организации государственного управления в условиях федеративного государственного устройства нашей страны; глава 6, устанавливающая основы правового статуса Правительства РФ, и многие другие нормы, закрепляющие принципы государственного управления. Конституции республик и уставы (основные законы) других субъектов России также являются источниками административного права.

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Данный вид актов включается в систему источников норм административного права в соответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, где закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Примерами международных договоров, содержащих нормы административного права, являются: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Австралии об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы, ратифицированное Федеральным законом от 6 декабря 2003 г. N 156-ФЗ *(74); Договор между Российской Федерацией и Федеративной республикой Бразилией о выдаче, ратифицированный Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 99-ФЗ *(75); Соглашение о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза, ратифицированное 8 июля 1996 г. N 90-ФЗ *(76) и т.д.

3. Законы (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР, СССР), а также законы субъектов Российской Федерации. Специалистами отмечается современная тенденция к постепенному увеличению числа источников законодательного уровня в системе источников административного права. То, что ранее регулировалось на уровне указов Президента РФ или постановлений Правительства РФ, теперь находит отражение в актах более высокой юридической силы.

Это связано с объективными процессами, происходящими в нашем обществе. Законодательная процедура достаточно громоздка и продолжительна во времени, к тому же она связана с необходимостью согласования мнений не только различных инстанций, но и мнений народных представителей в процессе чтений в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ. На первых порах с принятием Конституции РФ 1993 г. отношения, не привлекшие пристального внимания законодательного органа вследствие их частного или недостаточно принципиального характера, регулировались Президентом РФ единолично или Правительством РФ коллегиально. Однако со временем у законодателя появляется возможность обратить взгляд на различные насущные потребности общественного организма, и, следовательно, число законодательных актов в сфере административного права стремительно растет.

Источниками административного права являются некоторые федеральные конституционные законы, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» *(77), Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» *(78) и др. Нормы федеральных конституционных законов имеют более высокую юридическую силу, чем нормы всех прочих законов, и именно они составляют фундамент отрасли административного права.

Среди законов, принимаемых по вопросам административного права, выделяются кодификационные законы, т.е. федеральные законы, принятые в форме кодексов. Среди них Земельный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Налоговый кодекс РФ и другие. Зачастую в кодексах содержатся специальные нормы, устанавливающие их приоритет, более высокую юридическую силу по отношению к другим законам, принятым по вопросам, урегулированным в кодексе.

4. Указы Президента РФ и нормативно-правовые акты глав субъектов Российской Федерации. Как уже было отмечено выше, законодательная деятельность Федерального Собрания РФ не всегда поспевает за потребностями в правовом регулировании бурно развивающегося общественного организма. В этой связи Президент РФ как Глава государства берет на себя функции законодателя, временно «закрывая брешь» правового вакуума в части определенной группы отношений. Вследствие этого указы Президента РФ занимают особое место в системе нормативно-правовых актов, поскольку имеют промежуточный статус между актами законодательного и подзаконного уровня правового регулирования. Однако не следует забывать, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, т.е. в соответствии с буквой Конституции РФ указ Президента РФ не может носит ограничительного характера.

Кроме того, Президент РФ обладает значительным объемом полномочий в рамках принятых законодательных актов. Так, в соответствии со ст. 3 Таможенного кодекса РФ отношения в области таможенного дела, отношения, возникающие в процессе таможенного оформления и таможенного контроля, обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также отношения по установлению и применению таможенных режимов, установлению, введению и взиманию таможенных платежей, могут регулироваться указами Президента РФ.

Как Глава государства Президент РФ издает ключевой акт во всей системе государственного управления — указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти *(79). Указами Президента РФ утверждаются также положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляет Президент РФ. Принципиальное значение в системе источников административного права имеет также Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» *(80), Указ Президента РФ от 22 июня 2004 г. N 792 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» *(81), Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» *(82) и другие.

Главы субъектов России также осуществляют активное нормотворчество в административной сфере.

5. Постановления Правительства РФ и нормативно-правовые акты правительств (администраций) субъектов Российской Федерации. Правительство РФ ведет наиболее активную правотворческую деятельность в области административно-правового нормотворчества. Большинство законов, регулирующих вопросы административного права, имеют отсылочные нормы на постановления Правительства РФ, которыми утверждаются те или иные конкретизирующие, поясняющие нормы. Так, согласно п. 3 ст. 25 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» *(83) типовые правила доверительного управления ипотечным покрытием утверждаются Правительством РФ. Постановлениями Правительства РФ утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т.д., в том числе и многие положения о федеральных органах исполнительной власти.

Постановления Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут отменяться Президентом РФ.

Источниками административного права могут быть нормативно-правовые акты администраций (правительств) различных субъектов Российской Федерации.

6. Нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, которым переданы отдельные государственно-властные полномочия, и других уполномоченных государством органов и организаций. Данная группа источников административного права наиболее численно обширна. Основным видом нормативно-правового акта, принимаемого на уровне органов исполнительной власти, является приказ, содержащий нормы административного права. Кроме того, это могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативно-правового акта положение или инструкция (такие акты принимает в основном Центральный банк РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» *(84) все нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

С изданием Президентом РФ Указа от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на федеральном уровне соответствующие нормативно-правовые акты могут приниматься только министерствами и приравненными к ним органами. Нормотворчество федеральных служб и федеральных агентств запрещено. Однако в правовой системе продолжают действовать такие акты, как Приказ Росавтодора России от 21 января 2000 г. N 16 «Об утверждении Методических указаний об отражении в бухгалтерском учете операций по договору лизинга», Приказ Госстроя России от 6 сентября 2002 г. N 201 «Об утверждении нормативов затрат на содержание профессиональной горноспасательной службы в транспортном строительстве» и многие другие. На уровне регионов изданием норм административного права занимаются все органы исполнительной власти.

Источниками административного права являются также часть нормативно-правовых актов исполнительных органов местного самоуправления, так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Помимо вышеуказанных к источникам административного права относят и некоторые другие виды правовых актов. Так, Д.Н. Бахрах в зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы административного права, делит все источники административного права на несколько групп:

I. акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов (куда, помимо прочего отнесены декларации, положения, акты об амнистии и другие акты палат Федерального собрания РФ);

II. акты Президента Российской Федерации (в том числе и распоряжения, как известно, не носящие нормативного характера);

III. акты государственной администрации (включая акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, а также ненормативные акты Правительства РФ — распоряжения);

IV. акты муниципальных органов;

V. публичные договоры (международные договоры, федеративные договоры, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России либо администрациями субъектов Федерации);

VI. акты правосудия (а именно: акты судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России, а также постановления Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации);

VII. административные обыкновения (под которыми понимаются, прежде всего, правила деятельности в отдельных государственных организациях, т.е.

Ю.А. Тихомиров, выделяя две подгруппы источников административного права, причисляет к первой из них так называемые «собственные источники административного права»:

административно-правовые идеи и концепции;

правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты;

правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений;

акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций;

Вторую подсистему источников, по мнению Ю.А. Тихомирова, составляют:

нормы Конституции РФ, конституции республик, уставы областей и иных субъектов РФ;

законы РФ и ее субъектов;

указы Президента РФ и акты президентов, глав республик;

решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда — к спорам административного характера, в будущем — решения органов административной юстиции) *(86).

По нашему мнению, расширение круга источников административного права, производимое вышеуказанными учеными, не во всем оправдано. Действительно, можно согласиться с тем, что роль источника норм административного права может играть публичный договор, в том числе и договор административный, то есть такой, в котором закрепляется, скажем, передача полномочий от одного властного органа другому, или федеративный, определяющий разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектом.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» *(87) предусмотрена возможность использования такой разновидности источника норм права, как договор о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти России. Допускается заключение таких договоров только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий:

устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

Однако, следует иметь в виду, что документ вступает в силу лишь со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Кроме того, договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий. Таким образом, источником все же остается по-прежнему федеральный закон, а не договор.

Дополнительным видом источника административного права можно считать также соглашение, заключенное между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче друг другу части полномочий. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Соглашения также считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Отнесение к системе источников административного права актов правосудия и локальных норм (обыкновений), а также административно-правовых идей, по нашему мнению, также недопустимо с точки зрения теории права в целом.

Правовые акты судов судебной системы Российской Федерации не носят нормативного характера (включая рекомендательные акты, принимаемые Верховным Судом РФ и ВАС РФ, предназначенные для обобщения судебной практики и разъяснения наиболее сложных ситуаций толкования материальных и процессуальных норм). Судья, принимая решение по делу не имеет права сослаться на такой акт, как на основание для выводов по делу; у него всегда есть свобода усмотрения. Решения Конституционного Суда РФ и других судов, признающие подзаконные нормативно-правовые акты несоответствующими Конституции РФ или другим законам, также не являются нормативными, поскольку лишь в силу специальной нормы административного права влекут за собой последствия в виде прекращения действия такого акта в целом или его части.

Ненормативный характер распоряжений (Президента РФ, Правительства РФ, других должностных лиц и органов) также не позволяет относить их к числу источников административного права. Многие специалисты отмечают также и то обстоятельство, что к системе источников отрасли целесообразно относить только нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. *(88) Думается, что такое замечание вполне оправдано, поскольку ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства действительно носят ненормативный характер (например, Указ президента РФ от 15 ноября 2003 г. N 1354 «Об утверждении состава Комиссии по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» *(89)), в то время как нормативных распоряжений система правовых актов России не содержит.

Относительно локальных нормативных актов, то в литературе часто встречается суждение, что в определенной степени к источникам администратор права могут быть отнесены нормативные акты государственных казенных предприятий, а также уставы муниципальных образований, высших учебных заведений, других учреждений, предприятий и организаций *(90). Представляется, что локальный нормативный акт, принятый пусть даже и государственной организацией для внутреннего использования, вряд ли можно признать источником норм административного права. Особенно это касается уставов различных государственных унитарных предприятий и учреждений, которые иногда утверждаются актами органов, выступающих в качестве учредителей этих юридических лиц (см., например Приказ Минтранса России от 17 июня 2002 г. N 82 «Об утверждении устава Федерального государственного учреждения «Российский речной регистр» *(91)).

Несколько слов скажем о формах источников административного права. Если говоря о видах источников отрасли, мы имели в виду многообразие творящих их инстанций и ту форму, в которой происходит утверждение воли этих инстанций в соответствии с законодательством, то говоря о форме источника административного права, мы отмечаем, что группировка норм административного права внутри каждого отдельного источника (постановления Правительства РФ, указа Президента РФ, приказа какого-либо министерства и т.д.) может быть различной. Таким образом, критерием разграничения форм источников административного права являются те или иные правила юридической техники, примененные при группировке содержащихся в них норм.

Некоторые нормы группируются в форме положений, правил, инструкций, порядков, методический указаний (рекомендаций), некоторые — в форме уставов, кодексов и т.п. Отдельные из указанных форм могут иметь значение и самостоятельного источника административного права, как, например, Инструкция Банка России от 14 января 2004 г. N 109-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций» *(92), в то время как прочие инструкции утверждаются, как правило, специальными приказами органов исполнительной власти или постановлениями Правительства РФ.

Следует отметить, что группировка норм с применением вышеуказанных форм происходит не всегда. Так, законодательные акты, как правило, сгруппированы по отдельным разделам и главам без использования какой-либо специальной формы группировки. Зачастую и нормы указов Президента РФ или постановлений Правительства РФ излагаются произвольно, даже в сочетании с ненормативными указаниями («Поручить Министерству . «, «Министерству . утвердить (представить, обеспечить и т.д.). «, «Заместителю Министра . внести до 1 апреля . » и т.п. формулировки). В некоторых нормативно-правовых актах можно встретить одновременно нормы административного права как сгруппированные (скажем, в положение), так и несгруппированные.

В связи с отсутствием официального разъяснения о различии приведенных форм источников административного права охарактеризовать, чем одна из них отличается от другой, довольно сложно. Однако из наблюдений за системой источников административного права можно сделать вывод о том, что инструкции, порядки и методические указания, как правило, принимаются органами исполнительной власти и для них в целях определения правовых границ в деятельности определенных властных субъектов, то есть подвластный субъект управления (гражданин или юридическое лицо) не обязан следовать такой инструкции или указаниям, хотя и может на них ориентироваться.

Положения или правила чаще всего обязательны для обеих сторон управленческого процесса, но и утверждаются, как правило, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Однако из всех правил есть исключения, а отсутствие нормативной регламентации в вопросе о формах нормативно-правового акта делает исключения едва ли не более многочисленными, чем примеры следования правилам.

В целом, положение — это одна из наиболее распространенных форм источников административного права. В теории выделяют два основных вида положений: предметные и органические *(93). В форме предметных положений группируются нормы, призванные регулировать отдельный спектр общественных отношений, как, например, нормы утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 января 2004 г. N 32 «О регистрации и размере платы за регистрацию системы добровольной сертификации» *(94) Положения о регистрации системы добровольной сертификации.

Такие источники административного права, как кодексы, также имеют свои особенности. Один из них, Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ *(95) (КоАП РФ), группирует нормы института административной ответственности, в то время как остальные имеют отраслевой характер, т.е. группируют нормы, регулирующие всю совокупность общественных отношений в той или иной сфере (например, Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ *(96), Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ *(97) и другие. Такие кодексы зачастую совмещают нормы административного и других отраслей права. Группировка норм административного права в форме кодексов осуществляется исключительно на уровне закона.

Устав также распространенная форма нормативно-правового акта. В этой форме группируются нормы о дисциплинарной ответственности в системе органов государства (например, Постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. N 708 утвержден Устав о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации *(98); нормы об организации управления в той или иной сфере (например, Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» *(99); нормы о порядке несения государственной (в том числе военной) службы и т.п.

Судебная практика как источник административного процессуального права РФ

Традиционно в науке административного процессуального права РФ акты правосудия не указываются в качестве источника данной отрасли права. Анализ специальной юридической литературы в области административного процессуального права позволяет сделать противоположное утверждение. Вопрос о судебной практике в качестве источника административного процессуального права является малоизученным. Публикаций по данной тематике не так много, последние были опубликованы еще в советские годы.

В современном понимании термин «источник права» употребляется в качестве синонима нормативного правового акта. Так, например, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ N 48 от 29 ноября 2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретнее правоотношения, предусмотренные актом.

Таким образом, источник права представляется средством юридического закрепления нормы права. Данный подход к пониманию источника права в целом характерен для стран романо-германской правовой семьи, к которой, как правило, относят и российское право.

В этом свете вполне закономерным является и делаемый в большинстве учебной литературы вывод о том, что источник административного права — это «акты органов государственной власти, которые содержат нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере управления».

Естественно, что в таком понимании источника права в целом и источника административного процессуального права РФ в части, актам правосудия просто нет места в их системе.

По мнению автора, решение вопроса об отнесении того или иного акта к источникам права следует сконцентрировать внимание не на его внешней, формально-юридической стороне, а на стороне внутренней, содержательной. Представляется, что любой акт, в котором ярко очерчена воля компетентного органа власти по установлению общеобязательного правила поведения, его изменению, отмене, изменению либо конкретизации сферы действия, является по своей сути нормативным.

В таком свете роль судебной практики в регулировании административных процессуальных правоотношений представляется несколько иной. Попробуем разобраться в данном вопросе поподробнее.

Законодатель предоставил целому ряду судов правомочия по проверке законности (конституционности) нормативных правовых актов. Судебный нормоконтроль является наиболее ярким примером осуществления судами своей контрольной функции за другими ветвями власти, приобретенной судами в рамках конституционной системы сдержек и противовесов. Официальная статистика свидетельствует о том, что тысячи и тысячи дел в год рассматриваются в порядке судебного нормоконтроля Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Суды вправе признать нормативный правовой акт неконституционным.

Соответствующее судебное решение в полной мере соответствует пониманию нормативного правового акта, так называемого негативного правотворчества. К таковым относятся достаточно распространенные виды законов, иных нормативных правовых актов, которые, в отличие от актов позитивного правотворчества, не создают новые нормы права, а упраздняют старые.

Так, например, не вызывает сомнения, что, например, закон, указ Президента или постановление Правительства РФ, отменяющие изданный ранее акт полностью или в части, являются нормативными актами и, соответственно, источником права. Такие акты достаточно распространенное явление в правотворческой практике. Например, таким был ФЗ от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие КоАП РФ», Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», который п. 23 упразднил целый блок нормативных актов Президента, Постановление Правительства РФ от 26 июля 2006 г. «О Федеральной таможенной службе», п. 3 которого признает утратившим силу ранее действовавшее в данной области Постановление Правительства, и многие-многие другие. Данные правовые акты по порядку их принятия, требования об обязательном опубликовании, вступления в законную силу ничем не отличаются от нормативных актов, чье действие они отменяют.

Данные нормативные акты либо полностью, либо в соответствующей части не содержат каких-либо правил поведения, т.е. норм права в общераспространенном их понимании. Вместе с тем в них выражена воля компетентного органа по изменению правового регулирования в той или иной области. В результате отмены правового акта образуется правовой пробел либо чаще всего это приводит к автоматическому распространению на соответствующие отношения действия других правовых норм, тем самым изменяется их правовое регулирование.

В настоящее время правовая материя настолько «плотна», что связано со множеством различных нормативных актов различного уровня, регулирующих аналогичные правоотношения, что отмена того или иного акта, даже без принятия нового, приведет к тому, что соответствующие отношения не утратят статус правоотношений.

Решения суда, принятые им в порядке нормоконтроля, обладают аналогичным правовым содержанием и юридической значимостью.

Так, признавая тот или иной акт незаконным (неконституционным), суд тем самым изымает его из сферы правоприменения, в результате чего меняется правовое регулирование соответствующих правоотношений, так как на них начинают распространяться новые нормы права.

Например, Верховный Суд РФ, признавая недействующим п. 108 Регламента Правительства РФ, тем самым распространил на соответствующие обязанности Правительства РФ ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ». Или, например, признавая недействующим п. 1 Постановления Правительства РФ от 7 мая 2005 г. N 292 «Об индексации в 2005 году размеров компенсации и иных выплат гражданам, подвергающимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», тем самым распространил на ранее урегулированные данным Постановлением правила, закрепленные в ст. 3, 5 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

Подобные судебные акты распространяют свое действие не только на права и обязанности сторон, но и являются обязательными для всех лиц, попадающих в сферу действия отменяемого судом акта, т.е. имеют общеобязательный характер, их сила не может быть преодолена посредством принятия аналогичного акта, данные решения подлежат обязательному опубликованию в том же средстве массой информации, в котором был опубликован отмененный акт.

Таким образом, нормативный характер решений суда, принятых в порядке судебного нормоконтроля, является очевидным. Данные решения не только по своему волевому содержанию, но и по внешним признакам подпадают под определение нормативного правового акта.

Данное свойство указанных судебных решений позволяет отнести их к источникам административного права.

Представляется, что законодатель, наделив суды указанными нормоконтрольными полномочиями, тем самым частично делегировал им свою правотворческую функцию.

Также, на наш взгляд, признаками нормативности обладают и некоторые разъяснения по вопросам судебной практики, даваемые высшими судебными органами в форме постановлений их Пленумов.

Так, анализ текста многих постановлений Пленума как Верховного, так и Высшего Арбитражного Суда РФ показывает, что при желании в них можно найти и диспозицию, и гипотезу.

Например, в принятых не так давно Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ содержатся определения таких юридических терминов, как «нормативный правовой акт», «решение», «действие», «бездействие», «должностное лицо». Данных терминов не содержится в соответствующих главах ГПК РФ, регулирующих порядок рассмотрения и разрешения соответствующих категорий дел. Что это, как не норма-дефиниция, столь характерная для начальных статей многих законодательных актов?

А содержащиеся в данных Постановлениях разъяснения о сроках обращения с подобными заявлениями, об их подсудности, содержании, о порядке их рассмотрения судами и т.д., что это, как не интерпретационные нормы, характерные для многих распоряжений, постановлений, писем и тому подобных актов органов власти, которыми разъясняется порядок применения тех или иных актов.

Конечно, подобная деятельность высших судебных инстанций выходит за рамки присущей судам функции отправления правосудия, т.е. рассмотрения и разрешения конкретных дел с целью разрешения соответствующих правовых конфликтов. И справедлив, может быть, вопрос, не выходят ли за рамки своих полномочий суды, принимая соответствующие постановления, поскольку содержащиеся в них разъяснения по своей сути являются новыми нормами права, не закрепленными ранее в законодательстве, в том числе и в комментируемых данными Постановлениями законах.

При этом судебная практика указывает на то, что разъяснения Пленума соответствующего суда имеют не меньшее значение, чем сам комментируемый закон. На соответствующие постановления судьи ссылаются при разрешении конкретных дел наряду с законом.

Наиболее спорным представляется вопрос об отнесении судебных решений по конкретным делам так называемых прецедентов к источникам административного права. Фактически в них отсутствуют какие-либо признаки нормативности. По своему характеру они, скорее, близки к индивидуальным (ненормативным) актам, в силу хотя бы того, что такое решение обязательно только для участников соответствующего дела.

Однако любой практикующий юрист подтвердит, насколько то или иное решение может предопределить судьбу всех аналогичных дел. Достаточно распространенной является в настоящее время практика «пробного решения», когда, например, в суде имеется множество сходных по фактическому составу и юридическому регулированию дел, правовое разрешение которых представляется сомнительным или спорным. Судья принимает решение по одному такому делу, понимая, что вынесенное им решение будет обжаловано. И по результатам рассмотрения данного дела в кассационной инстанции уже принимаются соответствующие решения по аналогичным делам.

Также достаточно распространенной является практика «обмена решениями между судами». Например, в силу достаточно большой сплоченности судейского сообщества, становится известно о том, что решение по какому-либо спорному или злободневному вопросу «устояло» (т.е. не было отменено в суде вышестоящей инстанции). Данное решение моментально «расходится на цитаты» между судьями, рассматривающими аналогичные дела.

Может сложиться представление, что это негативное явление в судебной системе. Однако, на наш взгляд, подобное явление, скорее, следует отнести к положительным тенденциям современного правосудия, поскольку способствует единообразию судебной практики, исключению «местечкового правосудия», когда практика рассмотрения в одном суде отличается от практики рассмотрения такой же категории дел в другом суде.

Представляется, что данная тенденция будет усиливаться в связи с подключением судов к единым автоматизированным системам («ГАС-Правосудие», «АИС-Правосудие»), ведением практики опубликования решений на сайтах судов в Интернете.

Не должен быть оставлен без внимания и тот факт, что подобную практику предлагается узаконить. Так, в проекте Кодекса административного судопроизводства РФ предлагается на законодательном уровне ввести понятие «модельное дело». Данный термин означает, что при наличии нескольких заявлений по одним и тем же основаниям, дел по заявлениям, предъявленных к одному и тому же административному ответчику, суд может рассмотреть одно из этих дел, используя его в качестве модельного при рассмотрении последующих. При наличии модельного дела рассмотрение последующих сходных дел производится уже в сокращенном порядке. Суд вправе принять решение по последующему делу в любой стадии процесса. Начиная со времени получения отзыва от административного ответчика или истечения срока на представление такого отзыва.

Кроме того, публикуемые в бюллетенях судов решения, прошедшие, как правило, все судебные инстанции и вступившие в законную силу, зачастую также оказываются основой для принятия решения по другому делу: стороны предоставляют их суду в подтверждение своей позиции по делу, суды приобщают их к материалам дела и ссылаются на них в принимаемых решениях.

Таким образом, де-юре судебный прецедент в России источником административного права не признан, однако де-факто является таковым в точном соответствии с той ролью, которой судебный прецедент играет в странах англо-саксонской правовой семьи.

На наш взгляд, в связи с усилением роли судов в сфере государственного управления с начала 90-х годов прошлого века наметилась тенденция к тому, что суды приобретают (отчасти в силу прямого указания в законе, отчасти в силу складывающейся практики) некоторые правотворческие функции. В конце концов именно данным путем шло и формирование источников права в странах англо-германской правовой семьи, где судебный прецедент сначала фактически стал источником права и лишь потом был признан таковым государством и юридическим сообществом.

Источник: Алиев Т.Т., Петров А.М. «Судебная практика как источник административного процессуального права РФ»